Samspil almannatrygginga og lífeyrissjóða í mótun tekna
Stefán Ólafsson ásamt Stefáni Andra Stefánssyni
Skýrslan í heild er hérna.
Eftirfarandi er upptalning helstu niðurstaðna þeirra rannsókna sem skýrslan greinir frá:
• Ísland er með mun minni opinber útgjöld til velferðarmála en hinar norrænu þjóðirnar og raunar vel undir meðaltali OECD-ríkjanna (sjá kafla II). Samanlögð opinber útgjöld til elli- og örorkulífeyris eru þau fimmtu lægstu meðal OECD-ríkjanna (kafli II).
• Jafnvel þó útgjöld lífeyrissjóða með skylduaðild séu lögð við opinberu útgjöldin þá er Ísland með talsvert minni heildarútgjöld til velferðarmála en hinar norrænu þjóðirnar. Útgjaldabyrði íslenska ríkisins vegna greiðslu lífeyris er ein sú allra minnsta meðal
vestrænna OECD-ríkja. Það er mikilvæg skýring á umtalsverðum lágtekjuvanda meðal lífeyrisþega, bæði elli- og örorkulífeyrisþega.
• Ísland nálgast það að eiga heimsmet í umfangi tekjutenginga með tilheyrandi tekjuskerðingum í opinbera almannatryggingakerfinu, ásamt Ástralíu. Hinar norrænu þjóðirnar beita tekjutengingum í mun minni mæli en Íslendingar – og er það mikilvægt
frávik Íslands frá norræna velferðarlíkaninu.
• Um 25% til 50% lífeyrisþega glíma nú við umtalsverðan lágtekjuvanda, eftir því hversu neðarlega lágtekjumörkin eru sett (sjá kafla IV).
• Lágtekjuvandinn er mun meiri hjá lífeyrisþegum sem hafa starfað að mestu leyti á almennum markaði en hjá opinberum starfsmönnum. Þeir síðarnefndu búa við mun betri lífeyriskjör en starfsfólk á almennum markaði og munu gera það í um 35 ár til viðbótar (eftir umbætur sem gerðar voru 2016-18).
• Almannatryggingar ná ekki að jafna mun lífeyriskjara milli einka og opinberu geiranna, eins og eðlilegt væri, vegna of lágs lífeyris frá TR og of mikilla skerðinga gagnvart greiðslum frá lífeyrissjóðum (kafli III).
• Hámarkslífeyrir almannatrygginga (óskertur hámarkslífeyrir elli- og örorkulífeyrisþega) er almennt of lágur. Stjórnvöld hafa ítrekað freistað þess að halda honum undir lágmarkslaunum á almennum vinnumarkaði. Síðan 2018 hefur þessi lífeyrir almannatrygginga sigið um 5% niður fyrir lágmarkslaunin (kafli III).
• Eðlilegra væri að miða lífeyrishámark almannatrygginga (TR) við hlutfall af miðlaunum í samfélaginu. Til dæmis ætti óskertur lífeyrir TR aldrei að fara niður fyrir 60% af miðlaunum, sem er algengasta fátæktarviðmiðið í Evrópu. Það er í dag nálægt 390.000 krónum á mánuði en hámark TR er nú aðeins 333.258 kr.
• Upphæð lífeyrishámarks TR og frítekjumörk ráða mestu um það hverju almannatryggingar bæta við lífeyri frá lífeyrissjóðunum og hafa þar með mest áhrif á heildartekjur þorra lífeyrisþega. Það er alfarið í höndum stjórnvalda að stýra þessu.
• Lífeyrishámark sambúðarfólks er rúmlega 20% lægra en óskert hámark þeirra sem búa einir. Sá munur ætti ekki að vera meiri en 10%, því ella verða lífeyristekjur sambúðarfólks óeðlilega lágar.
• Fyrir þá sem hafa á bilinu 100.000 til 550.000 krónur á mánuði frá lífeyrissjóðum skerðir TR lífeyri almannatrygginga sem nemur rúmlega helmingi þess sem fólk fær frá lífeyrissjóðunum. Það er ígildi þess að ríkið fái í sinn hlut sem nemur meiru en allri ávöxtun lífeyrissparnaðarins í lífeyrissjóðunum til lengri tíma (kafli III).
• Að auki skattleggur ríkið lífeyristekjur lífeyrisþega um meira en 20% að jafnaði. Samanlagt tekur ríkið um 70% til 80% af auknum tekjum lífeyrisþega frá lífeyrissjóðum í skerðingar mótframlags almannatryggingar og skatta.
• Af hverjum 50.000 króna viðbótartekjum frá lífeyrissjóðum fá lífeyrisþegar að jafnaði um 13.370 krónur í sinn hlut en ríkið fær í skatta og skerðingar samanlagt um 36.600 krónur. Þetta gildir um þá sem eru með heildargreiðslur frá lífeyrissjóðum á bilinu 100.000 til 550.000 krónur á mánuði.
• Skerðingarreglur TR leika örorkulífeyrisþega almennt verr en ellilífeyrisþega, bæði hvað snertir lífeyrissjóðstekjur og atvinnutekjur (sjá Viðauka I).
• Óhóflegar skerðingar í almannatryggingakerfinu fela í sér að ríkið er helsti lífeyrisþegi lífeyrissjóðanna, þó með óbeinum hætti sé. Þetta skýrir að stórum hluta óvenju lítil opinber lífeyrisútgjöld á Íslandi í samanburði við OECD-ríkin og einnig í samanburði við hin Norðurlöndin (kaflar II og III).
• Draga þarf úr skerðingum í almannatryggingakefinu um að minnsta kosti helming. Ekki er hins vegar ástæða til að afnema skerðingar með öllu. Ef þeim er beitt á mun hóflegri hátt en nú er gert geta þær bætt virkni lífeyriskerfisins. Almannatryggingakerfið ætti að bæta í þau göt sem sjóðasöfnunarkerfið skilur eftir.
• Þegar litið er á heildartekjur samkvæmt skattframtölum kemur í ljós að lífeyrisþegar eru með mun lægri meðaltekjur en fólk á vinnualdri og raunar þjappast þorri lífeyrisþegar óeðlilega mikið í lægstu tekjuþrep samfélagsins. Það er afleiðing ófullnægjandi framlags almannatrygginga til lífeyrisgreiðslna (kafli IV).
• Fyrir þorra lífeyrisþega skipta tekjur frá lífeyrissjóðum og almannatryggingum mestu máli, einkum hjá þeim sem hafa lægri heildartekjur. Þeir sem njóta umtalsverðra atvinnutekna og fjármagnstekna umfram lífeyri eru minnihluti lífeyrisþega, en sumir þeirra hafa verulega háar tekjur.
• Um 0,7% ellilífeyrisþega (67 ára og eldri) er með meira en 2,5 milljónir á mánuði í heildartekjur. Stór hluti þeirra tekna eru fjármagnstekjur og atvinnutekjur. Rúmlega helmingur bæði elli- og örorkulífeyrisþega var hins vegar með minna en 400.000 krónur í heildartekjur á mánuði samkvæmt skattframtölum ársins 2019 (kafli IV).
• Frá árinu 2012 til 2019 hafa ráðstöfunartekjur lágtekju-lífeyrisþega hækkað mun minna en ráðstöfunartekjur hátekju-lífeyrisþega. Megin ástæða þess er verulega aukin skattbyrði lágtekju-lífeyrisþega.
• Almennt hefur skattbyrði lífeyrisþega, ekki síst lágtekju-lífeyrisþega, hækkað stórlega frá tímabilinu 1990-1996, en þá var óskertur lífeyrir almannatrygginga skattfrjáls. Sambærileg upphæð í dag ber um 50.000 króna tekjuskatt á mánuði. Sú skattbyrði, ásamt lágu lífeyrishámarki hjá TR, veldur því að óskertur lífeyrir almannatrygginga dugar ekki fyrir lágmarksframfærslukostnaði einhleyps lífeyrisþega á höfuðborgarsvæðinu (kaflar V og VI).
• Í meirihluta OECD-ríkjanna veitir ríkið lífeyrisþegum sérstakar skattaívilnanir, t.d. hærri persónuafslátt eða lægri álagningu. Sú staðreynd að hátt í helmingur af eignum lífeyrissjóða sem fara til greiðslu lífeyris kemur til af ávöxtun lífeyrissparnaðarins ætti að réttlæta að skattleggja lífeyri með vægari hætti en nú er, til dæmis með áframhaldandi lækkun álagningar á lægstu tekjur, eins og gert var í Lífskjarasamningnum 2019 (kafli V).
• Ójöfnuður í tekjudreifingu er meiri meðal eldri borgara á Íslandi en meðal almennings. Í flestum OECD-ríkjum er því öfugt farið, ójöfnuður er meiri meðal almennings. Aukið framlag almannatrygginga til lífeyrisgreiðslna (þ.e. minni skerðingar) myndi auka jöfnuð meðal lífeyrisþega á Íslandi (kafli VI).
• Mun fleiri eldri borgarar glíma við fjárhagserfiðleika á Íslandi en er á hinum Norðurlöndunum (kafli VI).
• Í skýrslunni eru lagðar fram umbótatillögur til að draga úr lágtekjuvanda meðal lífeyrisþega og til að bæta virkni lífeyriskerfisins (kafli VII).
• Helstu tillögurnar eru tvær. Sú fyrri er veruleg hækkun frítekjumarks gagnvart greiðslum frá lífeyrissjóðum (100.000 krónur á mánuði í stað 25.000 króna núverandi sameiginlegs frítekjumarks fyrir lífeyrissjóðsgreiðslur og fjármagnstekjur). Aðgreina ætti frítekjumark fyrir fjármagnstekjur (kafli VII).
• Seinni tillagan er um hækkun hámarkslífeyris almannatrygginga (óskerts lífeyris) úr 333.258 krónum á mánuði í 375.000 krónur.
• Þessar tillögur myndu kosta í kringum 30 milljarða í auknum útgjöldum ríkisins til almannatrygginga. Þær myndu draga stórlega úr viðvarandi lágtekjuvanda meðal lífeyrisþega og bæta virkni lífeyriskerfisins. Hærri greiðslur til lágtekju-lífeyrisþega skila sér beint út í hagkerfið og auka síðan skatttekjur ríkisins, sem þýðir að raunkostnaður ríkisins verður minni en ofangreindar tölur benda til, eða nær 22-23 milljörðum.
• Einnig ætti að hækka frítekjumark vegna atvinnutekna þannig að það verði aldrei minna en sem nemur lágmarkslaunum á vinnumarkaði, sem í dag er 351.000 krónur á mánuði.
• Þá væri eðlilegt að ríkið lækkaði sérstaklega skattbyrði lágtekju-lífeyrisþega, með lægri álagningu á lægri tekjur. Ríkið getur bætt sér tekjumissinn með því að færa skattlagningu hæstu tekna og fjármagnstekna til þess sem tíðkast á hinum Norðurlöndunum. Einnig
ætti að leggja hærri gjöld á auðlindanýtingu og draga verulega úr skattaundanskotum.